« REYKJAVIK,
Islande - Les Islandais ont découvert l'Amérique mais ont eu le bon sens de la
perdre, a observé un jour Oscar Wilde. Il faisait référence au fait qu'il y a
environ 1 000 ans, les marins islandais ont exploré les côtes du Labrador et de
Terre-Neuve et se sont même installés à quelques endroits. Mais étant peu
nombreux et pauvres, et rencontrant des autochtones hostiles, les Islandais se
sont redressés et sont partis peu de temps après.
À
peu près à la même époque, les Islandais ont fait une autre découverte
intéressante qui est passée inaperçue pour Wilde et la plupart des autres : ils
ont découvert qu'une société de marché libre répondait à leurs besoins et
garantissait leurs libertés. Huit siècles avant Adam Smith, les habitants de
ces îles ont développé ce que l'on appelle le Commonwealth islandais, où la loi
était appliquée de manière privée, et où les agriculteurs individuels avaient
le choix entre plusieurs chefferies qui servaient, en fait, d'organismes de
protection privés. Certains économistes libéraux ont salué cette expérience
ancienne comme un exemple de la manière dont le marché libre peut fournir une
protection juridique.
Cette
tradition de confiance dans le marché libre inspire les actions du gouvernement
de Reykjavik aujourd'hui, en particulier dans le domaine de la pêche, où les
quotas transférables ont permis de rationaliser l'industrie. Malheureusement,
ce système efficace est menacé par les critiques qui veulent que le
gouvernement confisque et loue les quotas de pêche pour en tirer des revenus.
Depuis
1984, un système de quotas individuels et transférables propres aux pêcheries
islandaises a permis à l'industrie de devenir assez prospère. Par exemple, de
1984 à 1997, la valeur totale des prises a augmenté de plus de 35 %. Pourtant,
même si l'industrie se développe, les stocks de poissons dans les eaux
islandaises ont lentement retrouvé leur vigueur passée, surtout le stock de
cabillaud, qui était sérieusement menacé au début des années 1980.
Le
succès du système islandais contraste fortement avec l'échec général des
pêcheries ailleurs. Les stocks de poissons dans les Grands Bancs, autrefois
fertiles, au large de Terre-Neuve et dans le Banc Georges, au large de la Nouvelle-Angleterre,
se sont effondrés. Les pêcheurs européens ne récoltent plus qu'une fraction de
ce qu'ils pêchaient auparavant dans les zones de pêche de la mer du Nord et de
la Baltique. Dans d'autres pêcheries, le tableau est encore plus sombre. Dans
leur lutte pour la survie, les entreprises du secteur pratiquent la surpêche,
mettant ainsi les stocks en danger. En fait, les Nations unies ont même
proclamé 1998 "l'année de l'océan". La plupart des entreprises de
pêche subissent des pertes énormes, et dans de nombreux pays, la pêche est
devenue un énorme fardeau pour les contribuables.
En
Islande, cependant, une combinaison de trois facteurs a rendu possible le
système de quotas islandais. Premièrement, l'Islande a gagné la "guerre du
cabillaud" contre les Britanniques. Londres s'est opposée à l'extension
des zones économiques exclusives à 200 miles en envoyant la Royal Navy pour
protéger la flotte de pêche britannique en 1958, 1972 et 1975, mais a fini par
abandonner. En 1975, les Islandais ont pu étendre leur zone économique
exclusive et établir des règles concernant l'utilisation des vastes stocks de
pêche qui s'y trouvaient. La diminution des prises avait fait prendre
conscience aux propriétaires des navires de pêche du danger de la surpêche, les
incitant à travailler avec le gouvernement pour trouver une solution.
Le
système fonctionne ainsi : Le gouvernement, sur les conseils des biologistes
marins et des propriétaires de bateaux de pêche, fixe chaque année un total
admissible des captures pour chaque stock de poisson, quelle que soit sa valeur
commerciale. Il surveille ensuite les navires de pêche. Sur la base de
l'historique de leurs prises, les propriétaires des navires se voient attribuer
des quotas individuels. Par exemple, si une entreprise de pêche détient un
quota de 1 % du stock de cabillaud et que le total des captures autorisées pour
l'année de pêche est de 250 000 tonnes métriques, cette entreprise de pêche
peut récolter 2 500 tonnes métriques au cours de l'année de pêche de la manière
qu'elle juge efficace. Comme les quotas individuels sont permanents, les
entreprises de pêche peuvent s'engager dans une planification à long terme de
la taille et de l'étendue de leurs opérations. Et comme les quotas sont
transférables, les entreprises les plus efficaces achèteront des quotas aux
moins efficaces, ce qui réduira la taille et le coût de la flotte de pêche.
L'introduction
de quotas individuels et transférables dans les pêcheries islandaises est un
grand pas vers l'établissement de droits de propriété privée sur les stocks de
poissons. Il est bien connu qu'en l'absence de droits de propriété, les
ressources naturelles seront surexploitées. Là où il n'y a pas de clôtures, il
y aura du surpâturage. De même, avec la technologie actuelle, le libre accès aux
zones de pêche conduira inévitablement à la surpêche : trop de navires de pêche
chassant un stock de poissons en diminution constante.
Cependant,
avec l'attribution de quotas dans le cadre d'un permis annuel de pêche, les
zones de pêche islandaises ont été fermées à tous sauf aux détenteurs de ces
quotas. Les détenteurs de quotas ont obtenu le droit exclusif de récolter le
poisson dans les eaux islandaises, tout comme les propriétaires de parcelles de
terre ont le droit exclusif de les cultiver. En obtenant ce droit, les
propriétaires de navires islandais sont devenus les gardiens des stocks de
poissons. Il est donc dans leur intérêt de maximiser les revenus à long terme
de la pêche. En effet, ces dernières années, les propriétaires de navires de
pêche ont plaidé pour la responsabilité dans la fixation du total annuel des
captures autorisées dans les différents stocks. Ils ont maintenant quelque
chose à gagner, ou à perdre, de l'état à long terme des stocks.
Néanmoins,
le système de quotas islandais a ses détracteurs, qui se plaignent amèrement de
la manière dont les quotas ont été initialement attribués. Pourquoi le
gouvernement islandais n'a-t-il pas mis les quotas aux enchères au lieu de les
distribuer gratuitement aux propriétaires de bateaux qui pêchaient dans les
années précédant 1984 ? Ces critiques ne semblent toutefois pas se rendre
compte que l'allocation initiale des quotas était, par nécessité, acceptable
pour les propriétaires de bateaux. Après tout, la mer, qui était ouverte depuis
des milliers d'années, était maintenant fermée à tous sauf aux détenteurs de
quotas. En outre, les propriétaires de navires étaient les seuls à avoir un
intérêt direct à maintenir l'accès aux zones de pêche.
En
répartissant les quotas, le gouvernement islandais a cependant veillé à ce que
personne dans la communauté des pêcheurs n'ait rien à perdre. Les moins
efficaces ont vendu leurs quotas et ont abandonné la pêche, tandis que les plus
efficaces ont acheté des quotas et les ont utilisés pour rationaliser leurs
opérations. Ces dernières années, comme le système des quotas s'est avéré
fonctionner assez bien et que les entreprises de pêche sont devenues de plus en
plus rentables, les critiques se sont fait de plus en plus entendre. Ils
exigent que le gouvernement islandais s'approprie les quotas détenus par les
entreprises de pêche, puis les loue à ces dernières pour une période limitée.
Cette
mesure réduirait considérablement la motivation des propriétaires et des
gestionnaires des entreprises de pêche à préserver et, plus important encore, à
développer les stocks de poissons. Mais comme beaucoup de gens n'apprécient pas
les énormes profits réalisés par la pêche, les critiques ont trouvé un public
réceptif en Islande. Ce serait une tragédie si les Islandais, dans un soudain
accès de ressentiment, abandonnaient le système des quotas et perdaient ainsi
la troisième grande découverte de leur histoire. »
-Hannes H. Gissurarson, "The Viking (And Free-Market) Solution to Overfishing", The Wall Street Journal-Europe, 2 novembre 1998.
« La
surpêche est souvent présentée comme un exemple classique de défaillance du
marché. Lorsque des entreprises de pêche individuelles sont en concurrence, les
avantages de la "course à la pêche" reviennent à celles qui
réussissent, tandis que les coûts de l'épuisement sont partagés entre tous les
pêcheurs. Les incitations à la conservation sont donc faibles, ce qu'on appelle
la "tragédie des biens communs".
Il
s'agit toutefois d'une interprétation simpliste. Les mécanismes de retours
d'informations émis marché offrent une certaine protection aux stocks. La
baisse des rendements aura tendance à contraindre les pêcheurs les moins
efficaces à cesser leurs activités, par exemple. Si le libre-échange du poisson
est assuré et si des produits de substitution sont disponibles sur les marchés
alimentaires, la combinaison de l'augmentation des coûts et de la diminution
des prises ne sera peut-être pas compensée par une hausse des prix du poisson.
Le résultat dépendra en partie des espèces en question. Sa valeur de rareté,
son comportement reproductif et ses schémas de migration peuvent influer sur la
probabilité que la surpêche entraîne un effondrement des stocks.
L'histoire
de l'industrie de la pêche montre que la surpêche a été considérablement
exacerbée par l'intervention des pouvoirs publics, en particulier par les
subventions accordées aux entreprises de pêche non rentables. Ces subventions
ont sapé les mécanismes du marché qui auraient permis de conserver les stocks.
La surcapacité qui en résulte - trop de navires pour chasser trop peu de
poissons - a renforcé la justification d'une réglementation coûteuse et
bureaucratique du secteur, comme l'illustre la politique commune de la pêche de
l'UE. Comme le prédit la théorie des choix publics, une telle réglementation a
inévitablement fait l'objet d'une politisation et d'un lobbying de la part
d'intérêts particuliers, ce qui a eu pour effet de maintenir les problèmes de
surpêche. La création de droits de propriété artificiels par les
gouvernements, tels que les quotas individuels transférables utilisés en
Islande, a eu tendance à offrir une efficacité d'allocation supérieure à celle
d'autres formes de réglementation, mais n'a pas été à l'abri de l'influence
d'intérêts particuliers ou même de rejets.
Ces
problèmes soulèvent la question de savoir si un marché sans entraves pourrait
résoudre le problème de la surpêche. Il est clair que la suppression des
subventions publiques directes et indirectes contribuerait grandement à
résoudre ce problème. Toutefois, elle ne supprimerait pas entièrement la
tendance et les rendements et l'efficacité pourraient encore être
sous-optimaux. Bien que les effondrements soient moins probables, ils ne
seraient pas impossibles - et il existe en effet des exemples qui sont
antérieurs aux subventions directes de l'État à l'industrie.
Il
semblerait donc qu'il y ait un compromis entre la concurrence et l'efficacité.
C'est le cas dans de nombreux secteurs, par exemple en raison des "coûts
de transaction" résultant de la concurrence, ou parce que la concurrence
entraîne la perte d'économies d'échelle (l'industrie ferroviaire en est un
exemple classique). En effet, on croit souvent à tort que des marchés sans
entraves produisent inévitablement un niveau élevé de concurrence. Cela dépend
des caractéristiques du secteur concerné. Les marchés peuvent notamment réduire
les coûts de transaction et réaliser des économies d'échelle par le biais de
fusions et d'acquisitions.
Dans
le secteur de la pêche, la concurrence peut entraîner des pertes d'efficacité
importantes sous la forme d'une "course au poisson", tant en termes
de duplication inutile des équipements et de l'effort de pêche qu'en termes
d'épuisement des stocks à des niveaux sous-optimaux. Les entreprises de pêche
peuvent donc être fortement incitées à fusionner ou à se transformer en une
grande entreprise (qui pourrait peut-être être une sorte de coopérative) qui
détiendrait un quasi-monopole sur la pêche dans une région donnée. Cette
entreprise dominante déterminerait alors les niveaux de capture afin de
maximiser les rendements.
Si
la pêche restait "en accès libre", comment cette structure
pourrait-elle être maintenue ? La solution du marché pourrait être
l'intégration verticale. L'entreprise dominante fusionnerait avec les ports
et/ou les opérations de distribution dans la région et peut-être même avec
l'industrie de transformation du poisson, ce qui lui permettrait d'exclure les
concurrents locaux et de réaliser des économies d'échelle qui constitueraient
une barrière supplémentaire à l'entrée sur le marché. Les concurrents plus
éloignés devraient faire face à des coûts beaucoup plus élevés pour accéder à
la pêche. Néanmoins, dans un premier temps, l'entreprise dominante pourrait
choisir de les dissuader en déployant certains de ses navires dans une
"course à la pêche" afin de les conduire ailleurs. Il est évident que
les entreprises voisines seraient fortement incitées à conclure des accords
pour ne pas s'aventurer dans la zone d'activité de l'autre, afin d'éviter les
coûts d'un tel comportement, et éventuellement aussi des règles concernant les
poissons migrateurs.
Les
subventions accordées par les gouvernements étrangers à leurs propres
industries pourraient perturber ce marché en soutenant artificiellement la
"course au poisson", ce qui soulève des questions concernant la
protection des frontières territoriales par l'État dans le cadre du système
actuel de zones économiques exclusives. Toutefois, en principe, il n'y a aucune
raison pour que ces entreprises ou associations dominantes ne chevauchent pas
les frontières nationales existantes, leur étendue géographique évoluant en
fonction des conditions du marché.
Cette
analyse suggère également que la propriété/subvention par l'État des ports de
pêche et de l'infrastructure de distribution associée (entraînant là encore une
surcapacité substantielle) est susceptible d'être un facteur clé pour entraver
une solution du marché au problème de la surpêche. Dans certains pays, les
règles de concurrence pourraient également poser problème.
Enfin,
il est important de prendre en considération l'impact sur les consommateurs. Le
"pouvoir de marché" des entreprises verticalement intégrées serait
fortement limité. Dans le cadre du libre-échange, elles seraient en concurrence
avec des fournisseurs de poisson du monde entier, y compris des produits
provenant d'exploitations piscicoles. En outre, le poisson peut être substitué
à d'autres denrées alimentaires et ne représente qu'un faible pourcentage de
l'offre alimentaire globale. Et les avantages seraient substantiels. Une
solution commerciale à la surpêche apporterait des avantages majeurs aux
consommateurs, des rendements plus élevés entraînant une baisse des prix et une
amélioration de la qualité. Dans le même temps, les inefficacités, les
subventions et l'influence des intérêts particuliers associés aux politiques de
pêche imposées par l'État seraient évitées. »
-Richard Wellings, "Is there a free-market solution to overfishing ?", Institute for Economic Affairs, 22 June 2017.
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